פסק-דין בתיק עת"מ 1961/09

מבוא

1.         לפניי עתירה שהוגשה במקור לבית-המשפט המחוזי בתל-אביב כתובענה אזרחית, בעניין מכרז תל"ם 40/2005 להנפקת "תעודות זהות חכמות" לאזרחי המדינה, אשר בעקבות ביטולו התקשר משיב 2, משרד הפנים, עם משיבה 1, הליוט-פקרד (ישראל) בע"מ (להלן - HP), להזמנת ייצור התעודות. התובעת, דפוס בארי - שותפות מוגבלת (להלן - העותרת או דפוס בארי) ביקשה בגדרה של התובענה סעד שיצהיר -  כי המשיבים פעלו שלא כדין במסגרת המכרז ו/או לאחר ביטולו, באופן שהביא לכריתתו שלא כדין של ההסכם בין המשיבות; כי HP לא עמדה בתנאי הסף הטכנולוגי של המכרז, והטעתה את משרד הפנים לסבור שהיא עומדת בתנאי הסף; וכי כתוצאה ממעשי ומחדלי המשיבים נמנע מדפוס בארי מלהתקשר עם המדינה בהסכם להנפקת תעודות הזהות, וכפועל יוצא - מלהשיא את רווחי הפרויקט.

2.         בקשת המשיבים לדחות את העתירה על הסף - מחמת מעשה בית-דין בעתירות מינהליות קודמות שהתנהלו בין הצדדים ואי-מיצוי הליכי עתירה אכיפתית על-ידי בארי - נדחתה על-ידי בית-המשפט המחוזי בתל-אביב; אשר אף החליט כי הוא נעדר סמכות עניינית ומקומית לדון בתובענה, והורה על העברת הדיון לבית-המשפט לעניינים מינהליים בירושלים. ההליך סווג כעתירה מינהלית עם העברתו לבית-משפט זה, שכן הייתה בו עתירה לסעד הצהרתי בלבד. לאחר העברת התיק לשמיעה לפניי, הסכימו הצדדים, כי אכריע בבקשות המשיבים לדון מחדש בטענות הסף (למעט בעניין הסמכות) - הן בשאלה האם ניתן או ראוי להכריע בטענות אלו לאחר החלטת בית-המשפט המחוזי בתל-אביב, והן בטענות לגופן, ככל שיוחלט שניתן או ראוי לדון בהן; וזאת על-יסוד טיעונים שהעלו בכתב ובעל-פה. בהמשך, אף ביקשה העותרת לתקן את כתב-העתירה לתובענה מינהלית, אגב תשלום אגרה מתאימה; והצדדים השמיעו טיעונים אף בעניין בקשה זו, ונפקותה בזיקה לבקשה לדחיית העתירה על הסף. הדיון מתמקד, אפוא, בבקשות המשיבות לדחיית העתירה על הסף, ובבקשת העותרת לתיקון התובענה.

הרקע העובדתי

הרקע העובדתי וסקירת ההליכים בעתירות הקודמות ובעתירה דנן

3.         אפנה תחילה לסקירת הרקע העובדתי ולהליכים שהתנהלו בעתירות הקודמות שהגישה העותרת נגד המשיבים, ובעניין זה אחזור על תמצית הדברים כפי שהובאה בהחלטה שניתנה בגדרה של העתירה האחרונה בין הצדדים, שנדונה לפניי (בש"א 931/08 בעת"מ 8961/08 דפוס בארי - שותפות מוגבלת נ' מדינת ישראל - משרד הפנים (12.1.09)).

מזה למעלה מעשור מקדם משרד הפנים פרויקט להחלפת תעודות הזהות הקיימות בתעודות חדשות המבוססות על טכנולוגיית הכרטיס החכם (להלן - הפרויקט). התעודות החדשות תוכננו להיות בעלות מאפיינים מתקדמים באמצעי ביטחון טכנולוגיים שונים נגד זיופים. בין-היתר, נועד הכרטיס להיות עמיד מפני בלאי, להציע אפשרות לאימות אלקטרוני לשם קבלת שירותים שונים מגופים ציבוריים ופרטיים, ואף לאפשר בעתיד חתימה אלקטרונית באמצעותו. במסגרת זו, פרסם משרד הפנים שני מכרזים לצורך ביצוע התקשרות עם ספק לפרויקט.

במכרז הראשון, שפורסם בשנת 2001, זכתה HP, שהייתה המציעה היחידה שעמדה בתנאי הסף; ואולם, זכייתה בוטלה על-ידי בית-משפט זה (כב' סגנית הנשיא(כתוארה דאז) מ' ארד) בפסק-הדין בעת"מ 601/03 אלקטרוניק דאטה סיסטמס (אי. די. אס.) ישראל בע"מ נ' מדינת ישראל; וכתוצאה מכך, בוטל המכרז הראשון.

המכרז השני פורסם בחודש אוגוסט 2005 (להלן - המכרז). במכרז זה הוגשו שתי הצעות בלבד: הצעתה של HP, והצעת העותרת - דפוס בארי. בשלב בחינת תנאי הסף, קבעה ועדת המכרזים כי הצעת העותרת לא עמדה בתנאי הסף, בכך שלא הציגה אישור סופי ורשמי של גורם מוסמך בדבר העמידה של מערכת ההפעלה המוצעת בדרישות התקינה אשר פורטו במכרז, והצעתה נפסלה. לאחר שנותרה במכרז רק הצעתה של HP, החליטה ועדת המכרזים, ביום 18.11.07, לבטל את המכרז, משנמצא שמחיר הצעתה של HP היה גבוה באופן משמעותי מן האומדן שנקבע על-ידי הוועדה.

4.         לאחר ביטול המכרז השני פנה משרד הפנים לוועדת הפטור שבמשרד האוצר, וביקש ליתן לו פטור מניהול מכרז נוסף, וכן לאשר לו לנהל משא ומתן בפטור ממכרז, בהליך דו-שלבי: בשלב ראשון - עם HP בלבד, אשר הייתה המציעה היחידה שעמדה בתנאי הסף של המכרז; ובשלב שני - אם המשא ומתן עם HP לא יבשיל להסכם, לנהל משא ומתן גם עם גורמים נוספים, ואף בתנאים השונים מתנאי המכרז. 

ביום 23.6.08 אישרה ועדת הפטור, בהתאם להוראות תקנה 23(ב) לתקנות חובת המכרזים, תשל"ג-1993, את בקשת משרד הפנים לפטור ממכרז, ולניהול משא ומתן, בשלב ראשון - באופן בלעדי עם HP, ובשלב שני - עם גורמים נוספים.

5.         נגד החלטתה האמורה של ועדת הפטור, הגישה העותרת בחודש יולי 2008 עתירה מינהלית לבית-משפט זה בתיק עת"מ 8543/08 (להלן - העתירה הראשונה). בגדרה של העתירה הראשונה, עתרה בארי נגד החלטת ועדת הפטור, בכל הנוגע לשלב הראשון של המשא ומתן, שהיה אמור להיות מנוהל באופן בלעדי עם HP. העותרת ביקשה, כי החלטת ועדת הפטור בעניין זה תבוטל, וכי משרד הפנים יונחה לשתף גם אותה במשא ומתן לצורך ביצוע הפרויקט, באופן שלא יינתן יתרון כלשהו ל- HP.

6.         בפתח הדיון בעתירה הראשונה, ביום 18.9.08, הגיעו הצדדים להסדר דיוני, לפיו תחזור בה העותרת מהסעדים הנוספים להם עתרה, שעניינם בקשה לחייב את המדינה להעביר לה מסמכים ומידע, שהוסתרו ממנה, לדבריה, ואשר הנם רלבנטיים להוכחת טענתה, כי HP לא עמדה בתנאי הסף של המכרז; וכן תחזור בה מהבקשה למתן פרטים נוספים, שהוגשה על-ידה במסגרת העתירה. בגדרו של ההסדר הדיוני האמור, שקיבל תוקף של החלטה, הוסכם כי המדינה ו-HP יודיעו לעותרת, עד ליום 5.10.08, האם בקטעים "המושחרים" או הקטעים החסרים (מטעמי חיסיון, כנטען), בעותק הצעתה של HP במכרז, או בחוות-דעת אשר עמדו לפני ועדת המכרזים, המתייחסים לעמידתה של HP בתנאי הסף, יש מידע רלבנטי לתנאי הסף במכרז, ואם כן - האם חל עליו חיסיון. כן הוסכם במסגרת ההסדר הדיוני האמור, כי אם תוגש על-ידי העותרת עתירה נוספת בעתיד, שבה ייטען ש-HP לא עמדה בתנאי הסף של המכרז, מעבר לפגמים הנטענים בעניין הצעתה שהועלו בעתירה הראשונה, וכי מטעם זה יש לבטל את החלטת ועדת הפטור - לא יטענו המשיבים לשיהוי בכל הנוגע למידע שמקורו במסמכים שנחשפו למבקשת רק בעקבות פנייתה זו, ושלא נחשפו לה עד אותו יום. בעקבות ההסדר הדיוני, שקיבל תוקף של החלטה, נשמעו באותו מועד, 18.9.08, הטיעונים בעתירה, בכל הנוגע למתכונתה המתוקנת, שהתמקדה בעיקרה בהחלטת ועדת הפטור.

7.         בפסק-הדין בעתירה הראשונה, שניתן על-ידי ביום 5.10.08, נדחתה עתירת העותרת. בגדרו של פסק-הדין נקבע, בין-השאר, כי בהחלטת ועדת הפטור לא נפל פגם המקים עילה להתערבות שיפוטית. נפסק, כי לא נפל פגם בעצם ההחלטה לנהל משא ומתן להתקשרות חוזית בפרויקט בפטור ממכרז, נוכח מסקנת הוועדה כי בעריכת מכרז שלישי לא תהיה תועלת; ואף לא נפל פגם בהחלטה לנהל משא ומתן בשלב ראשון רק עם HP, אשר עמדה בתנאי הסף של המכרז.

8.         על פסק-הדין בעתירה הראשונה הגישה העותרת ביום 5.11.08 ערעור לבית-המשפט העליון. בגדרו של הערעור - בתיק עע"ם 9307/08 דפוס בארי - שותפות מוגבלת נ' משרד הפנים - הגישה העותרת לבית-המשפט העליון בקשה לסעד זמני שיאסור על משרד הפנים להתקשר עם HP בקשר לפרויקט הנפקת תעודות הזהות החדשות.

9.         המדינה ו-HP עיכבו, במשך תקופה של מספר שבועות, את מתן ההודעה בהתאם להסדר הדיוני - הודעה שהיה עליהן למסור, כאמור, עד ליום 5.10.08. בעקבות העיכוב האמור אף הגישה העותרת בקשה לפי סעיף 6 לפקודת בזיון בית משפט; ואולם, היא חזרה בה מהבקשה לאחר שביום 30.11.08 קיבלה הודעה בהתאם להסדר הדיוני בצירוף מסמכים נוספים.

10.       ביום 23.11.08, עוד בטרם מסרו המדינה ו-HP את ההודעה שהיה עליהן למסור בהתאם להסדר הדיוני, הגישה העותרת את עתירתה השנייה נגד המשיבות, בתיק עת"מ 8961/08 (להלן - העתירה השנייה). בגדרה של העתירה השנייה העלתה המבקשת טענה, אשר לא הושמעה על-ידה במסגרת העתירה הראשונה, לפיה HP אינה עומדת בתנאי הסף של המכרז; וכי מטעם זה החלטת ועדת הפטור, שהתבססה על ההנחה כי HP עמדה בתנאי הסף של המכרז, בטלה.   

            בגדרה של העתירה השנייה ביקשה העותרת כי יינתן צו ביניים, שיאסור על משרד הפנים לחתום עם HP על הסכם בקשר לפרויקט. היא אף ביקשה סעד ארעי דחוף במעמד צד אחד, משנודע לה כי הסכם בין משרד הפנים לבין HP אמור להיחתם ביום 1.12.08. בהחלטתי מיום 27.11.08, לא נעתרתי לבקשה למתן סעד ארעי במעמד צד אחד, ובפרט כאשר הייתה תלויה ועומדת אותה עת בקשה למתן צו מניעה בבית-המשפט העליון, בגדרו של הערעור בתיק עע"ם  9307/08, והוריתי על הגשת תגובות לבקשה.

11.        ביום 2.12.08 ניתנה החלטת בית-המשפט העליון (כב' השופטת ארבל) בבקשה לצו ביניים שהוגשה בגדרו של הערעור בתיק עע"ם 9307/08 על פסק-הדין בעתירה הראשונה. בית-המשפט העליון דחה את הבקשה, משהגיע למסקנה כי מאזן הנוחות אינו נוטה באופן מובהק לטובת המבקשת, וכי סיכויי הערעור שהגישה אינם גבוהים.